工程转包拖欠农民工工资，人社局应如何查明并处罚？

西某与陕西某公司二审行政判决书

西安铁路运输中级法院

行 政 判 决 书

  （2023）陕71行终929号

  上诉人（原审被告）西安市某局。

  被上诉人（原审原告）陕西省某有限公司。

  上诉人西安市某局（以下简称市某局）因与被上诉人陕西省某有限公司（以下简称汉中某公司）不服行政处理决定一案，不服西安铁路运输法院（2022）陕7102行初2646号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

  一审法院审理查明，2021年10月19日西安市某局收到贺智利等人投诉，汉中某公司拖欠工资。市某局受理后，通过对汉中某公司法定代表人石祥成进行调查后认为，其在劳动用工、工资支付等方面违反劳动保障法律法规等有关规定，于2021年12月14日作出市人社监令字（高新）[2021]523号限期整改指令书，指令汉中某公司收到该指令书三个工作日内先予支付拖欠工资。市某局按照汉中某公司法定代表人石祥成提供的地址邮寄送达汉中某公司。因汉中某公司未按指令要求先行支付工资，2021年12月18日，汉中某公司向市某局出具情况说明进行陈述申辩，市某局于2022年1月30日作出市人社预理字（高新）[2022]75号行政处理预先告知书，告知汉中某公司5日内支付西安福宇航天航空精密部件升级能力项目103名工人工资共计1158708元，赔偿金579354元，并将工资支付凭证报送市某局劳动保障监察机构，同时告知其有陈述、申辩的权利，并通过邮寄送达的方式送达汉中某公司。2022年3月3日，市某局作出市人社理字（高新）[2022]6号行政处理决定书，认定汉中某公司拖欠西安福宇航天航空精密零部件升级能力提升项目张建波等103人的工资1158708元，该行为违反了《中华人民共和国劳动合同法》第三十条第一款、《陕西省企业工资支付条例》第九条第一款的规定，根据《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（二）项、《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条第（一）项、《陕西省企业工资支付条例》第三十七条第（一）项的规定，对汉中某公司作出限期5日内支付拖欠张建波等103人的工资1158708元，赔偿金579354元并将工资支付凭证报送市某局劳动保障执法检查机构，并告知相应诉权。汉中某公司对该处理决定不服，诉至一审法院。

  另查明，汉中某公司自认案涉西安福宇航天航空精密零部件升级能力提升项目的建设方为西安福宇精密机械有限公司（以下简称福宇机械公司），总承包方为安徽颍淮建设集团有限公司（以下简称颍淮公司），颍淮公司与汉中某公司签订《建设工程施工合同》，颍淮公司将其承包的全部工程转包给汉中某公司。双方提交的银行回单显示，部分工程款及农民工工资由福宇机械公司直接转至汉中某公司，部分劳务款由颍淮公司转账至汉中某公司，另有颍淮公司代福宇机械公司向汉中某公司转账用于支付案涉项目罚款。

  再查明，汉中某公司承接案涉西安福宇航天航空精密零部件升级能力提升项目后，又与李尚春、张国峰、尚渊、刘伟伟等人签订劳务分包合同，将项目分包给上述个人。

  一审法院认为，本案的争议焦点为市某局作出的行政处理决定是否合法。

  关于市某局职权方面，根据《劳动保障监察条例》第三条规定，“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”第十三条规定，“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。”《保障农民工工资支付条例》第七条规定：“人力资源社会保障行政部门负责保障农民工工资支付工作的组织协调、管理指导和农民工工资支付情况的监督检查，查处有关拖欠农民工工资案件。”故市某局作为劳动保障行政机关，对其辖区内汉中某公司违反劳动保障相关规定拖欠工资的行为具有管辖权。

  关于市某局认定事实方面，《保障农民工工资支付条例》第二条第一款规定：“保障农民工工资支付，适用本条例。”第二十四条第一款规定：“建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保。”第二十六条第一款规定：“施工总承包单位应当按照有关规定开设农民工工资专用账户，专项用于支付该工程项目农民工工资。”第二十九条规定：“建设单位应当按照合同约定及时拨付工程款，并将人工费用及时足额拨付至农民工工资专用账户，加强对施工总承包单位按时足额支付农民工工资的监督。因建设单位未按照合同的约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。建设单位应当以项目为单位建立保障农民工工资支付协调机制和工资拖欠预防机制，督促施工总承包单位加强劳动用工管理，妥善处理与农民工工资支付相关的矛盾纠纷。发生农民工集体讨薪事件的，建设单位应当会同施工总承包单位及时处理，并向项目所在地人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门报告有关情况。”第三十条第四款规定：“工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。”第四十二条规定：“人力资源社会保障行政部门作出责令支付被拖欠的农民工工资的决定，相关单位不支付的，可以依法申请人民法院强制执行。”国办发[2016]1号《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》中关于明确工资支付各方主体责任部分载明，“……在工程建设领域，施工总承包企业（包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业）对所承包工程项目的农民工工资支付负总责，分包企业（包括承包施工总承包企业发包工程的专业企业）对所招用农民工的工资支付负直接责任，不得以工程款未到位等为由克扣或拖欠农民工工资，不得将合同应收工程款等经营风险转嫁给农民工。”关于落实清偿欠薪责任部分载明：“招用农民工的企业承担直接清偿拖欠农民工工资的主体责任。在工程建设领域，建设单位或者施工总承包企业未按照合同约定及时划拨工程款，致使分包企业拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包企业以未结清的工程款为限先行垫付农民工工资，建设单位或施工总承包企业将工程违法发包、转包或者违法分包致使拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包企业依法承担清偿责任。”《劳动保障监察条例》第二十六条规定：“用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50％以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的；（二）支付劳动者的工资低于当地最低工资标准的；（三）解除劳动合同未依法给予劳动者经济补偿的”《中华人民共和国建筑法》第二十八条规定：“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。”根据上述规定可以看出，对于用人单位无故拖欠工资的，主管行政机关可责令限期支付工资，逾期不支付的，用人单位需加付赔偿金，但对于建设领域涉及农民工工资支付的，已经突破用工单位与劳动者的相对关系，如因建设单位未按照合同的约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。如存在工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。即如存在上述情况导致拖欠农民工工资的，应责令建设单位或者施工总承包商对拖欠的农民工工资先行进行清偿，而非要求用人单位进行清偿，对于后期向用人单位进行追偿属于民事法律关系。不难看出作出上述规定本意是为达到倒逼建设工程领域的规范化，充分保障农民工权益的目的。

  具体到本案，因涉及拖欠农民工工资问题，本案应适用《保障农民工工资支付条例》的相关规定，结合本案查明事实，汉中某公司与建设单位就工程款结算存在争议，市某局并未提交证据证明其在作出处理决定前已经查清原告与建设单位及总承包单位是否结清工程款；其次，本案原告法定代表人在接受被告调查询问过程中称其工程是转包而来，但被告并未查清案涉项目是否存在转包致使拖欠农民工工资，并在此情况下向原告公司作出案涉处理决定，属于事实不清。其作出案涉处理决定，责令实际施工单位清偿农民工工资，实际将违法转包及施工单位的经营风险转嫁给农民工，与上述规定最大限度的保护农民工的立法目的相违背，应予撤销。

  综上，市某局对汉中某公司作出的行政处理事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款之规定，判决：一、撤销西安市某局于2022年3月3日作出的市人社理字（高新）[2022]6号行政处理决定书。二、责令西安市某局于本判决生效后60日内对西安福宇航天航空精密零部件升级能力提升项目拖欠农民工工资的事项重新作出处理。本案受理费50元，由西安市某局负担。

  上诉人西安市某局不服，上诉称，（一）责令总包、建设单位先行清偿农民工工资已超出人社行政部门法定职责。一方面，按照“法无授权不可为”的原则，行政机关行使职权必须有明确的法律依据，否则就属于超越法定职权。超越法定职权自然包括超越法定事务职权，其中法定事务职权是指法律、法规规定行政机关处理某类行政管理事务的范围、可以采取的行政行为的种类和幅度。按照该理论，法律法规未明确赋予行政机关对某项事务进行处理的职权，行政机关就无权处理。（2017年6月，未央区人民法院在审查我局非诉强制执行案件过程中，就曾对于我局做出的责令用人单位支付二倍工资行政行为不准予执行，理由就是“尽管根据《劳动合同法》的规定，用人单位未与劳动者签订书面劳动合同，应当向劳动者支付双倍工资赔偿，但该法律并未赋予你局责令用人单位支付劳动者二倍工资的权力，该类事项应属劳动仲裁或法院管辖的案件”，未央区法院并就该问题向我局下发过《司法建议函》。）对于本案来说，尽管《保障农民工工资支付条例》第三十条有由总包单位先行清偿农民工工资的规定，但是在该条例法律责任部分，并未赋予人社行政部门对该事项处理的职权。况且，行政法规并不仅仅是由行政部门来具体实施的，它同样是劳动仲裁、人民法院审理案件的法律依据，如认为《保障农民工工资支付条例》规定的有关主体责任都应当由人社部门来追究，并进行处理，难免有失偏颇，更不符合相关规定。另一方面，依照《保障农民工工资支付条例》第七条第二款的规定：“住房城乡建设、交通运输、水利等相关行业工程建设主管部门按照职责履行行业监管责任，督办因违法发包、转包、违法分包、挂靠、拖欠工程款等导致的拖欠农民工工资案件。”结合本案来说，我局如处理违法发包、转包拖欠农民工工资案件，明显属超越职权。（二）分包单位工资支付责任与施工总承包单位先行清偿责任并不互斥。《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发［2016]1号）中关于落实清偿欠薪责任部分载明：“招用农民工的企业承担直接清偿拖欠农民工工资的主体责任。在工程建设领域，建设单位或者施工总承包企业未按照合同约定及时划拨工程款，致使分包企业拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包企业以未结清的工程款为限先行垫付农民工工资，建设单位或施工总承包企业将工程违法发包、转包或者违法分包致使拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包企业依法承担清偿责任。”《保障农民工工资支付条例》第三十条第四款规定：“工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。”上述规定是为了保障农民工按时足额获得工资，倒逼建设领域工资支付规范化，但并未免除用人单位应当向劳动者支付工资的责任。工程违法发包、转包或者违法分包致使拖欠农民工工资的建设单位或者施工总承包企业承担连带责任的前提是直接责任存在，从施工总承包单位的追偿权亦可判断；如否认用人单位的工资支付直接责任，直接追究连带贵任，则突破了用人单位与劳动者之间的合同相对性。《保障农民工工资支付条例》所规定的先行清偿责任，系从结果出发保护农民工工资权益，并未突破直接用人单位与劳动者之间的合同相对性。结合本案，总包单位疑似存在违法转包应当承担过错责任（原判已经认定），而被上诉人在明知项目“转包”并长期接受建设单位工程款并自行发放人工费情况下仍继续施工，按照过错责任原则也应对工人工资承担责任，如按一审判决免除用人单位工资支付责任从公平性角度明显不妥。尤其是在建设领域管理混乱，违法分包、转包屡见不鲜的现实状况下，只追究总包和建设单位法律责任而免除用人单位法律责任，不仅不利于解决农民工欠薪问题，反而会使农民工欠薪问题越来越严重。（三）我局无权对违法“分包、转包”行为进行认定。原审判决第12页第18行：“本案原告法定代表人在接受被告调查询问过程中称其工程是转包而来，但被告并未查清案涉项目是否存在转包致使拖欠农民工工资，并在此情况下向原告公司作出案涉处理决定，属于事实不清。”系事实认定错误。《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第三条：“住房和城乡建设部对全国建筑工程施工发包与承包违法行为的认定查处工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门在其职责范围内具体负责本行政区域内建筑工程施工发包与承包违法行为的认定查处工作。”建筑工程是否存在转包行为应当由住房和城乡建设主管部门进行认定，不属于上诉人的职责范围，这就如同交通事故责任应当由交管部门认定，其他部门无权认定是一样的。在被上诉人已对拖欠工人工资事实做出确认的情况下，上诉人依照《劳动保障监察条例》第十一条第六项所规定的职责对原审原告实施劳动保障监察，并依照《中华人民共和国劳动合同法》、《陕西省企业工资支付条例》相关规定对其进行处理处罚，符合法律规定。（四）工程款纠纷超出劳动保障监察调查范围。被上诉人与建设单位之间的工程款是否结清属于民事纠纷，原审判决认为我局未查清原审原告与建设单位及总包单位是否结清工程款，属事实不清，我局认为不能成立。现行法律法规从未赋予人社行政部门调查处理建设工程施工合同履行及工程款支付情况，并且行政权的履行不依赖当事人承担证明责任的不利后果，实践中行政部门也没有能力对建设工程施工合同履行及工程款支付情况进行查证。（五）上诉人行政行为合法有效。被上诉人公司拖欠西安福宇航天航空精密零部件升级能力提升项目张建波等103人的工资1158708元，该行为违反了《中华人民共和国劳动合同法》第三十条第一款、《陕西省企业工资支付条例》第九条第一款的规定，根据《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（二）项、《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条第（一）项《陕西省企业工资支付条例》第三十七条第（一）项的规定，上诉人对被上诉人违反劳动保障相关规定拖欠工资的行为，依法作出的市人社理字〔2022〕6号《行政处理决定书》证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉请求：1.请求依法判决撤销原审判决第一、二项，并依法改判为“驳回被上诉人全部诉讼请求”。2.请求依法判决被上诉人承担本案的一、二审全部诉讼费用。

  被上诉人汉中某公司辩称，一、市某局作为职能部门，有权查清事实，作出正确决定。2020年12月9日，西安福宇精密机械有限公司（以下简称：福宇公司）与安徽颖淮建设集团有限公司（以下简称：颖淮公司）就位于西安市高新区××路、丈八西路、瞪羚一路交接处西安福宇航空航天精密零部件生产能力提升项目签订《工程施工合同》，后答辩人与颖淮公司签订《工程施工合同》就颖淮公司承包的全部工程分包给汉中某公司，颖淮公司从中抽取管理费。后因福宇公司违规夹层，2021年8月3日高新区质量安全监督管理局要求停工整改，因福宇公司拒不整改导致项目无法继续进行，汉中某公司被迫撤场。至今仍未与汉中某公司进行结算，且未支付完毕包括农民工工资在内的所有款项。2021年9月7日，市某局在接到投诉后便找汉中某公司的法定代表人石祥成进行谈话，石祥成明确表示汉中某公司为分包单位，总承包单位为颖淮公司，且在后续市某局向福宇公司了解情况时并未对这一情况进行查明，而且在福宇公司陈述其向汉中某公司支付完毕7月至8月的工程款时，也未对具体工程情况及农民工工资支付情况进行查明。另外据劳动监察大队反馈福宇公司已向案涉农民工中48人代支付完毕工资，只是付款凭证未给到答辩人，市某局未对上述事实进行查清，显然怠于履行职权。被答辩人称未央区人民法院对其责令用人单位支付二倍工资行政行为不准予执行，但该案与本案系不同的法律关系，不应进行类比。二、被答辩人所作行政处罚免除了建设单位及总承包单位的责任，扩大答辩人的责任。根据《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十条、《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》第九条、《保障农民工工资支付条例》第七条、第三十条规定，分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。建设领域的生产组织方式特殊，各类施工单位能否切实履行工资支付责任，很大程度上依赖于建设单位能否按施工合同约定及时拨付工程款和人工费用。为确保人工费用拨付到位，防止与材料费、管理费等资金混同或被挤占，防止拖欠工程款和拖欠农民工工资问题相互交织，建设单位需将人工费用从工程款中剥离出来单独支付给施工总承包单位。本案中，答辩人作为工程项目建设单位拖欠农民工工资的最主要原因为建设单位即福宇公司未及时支付工程款，导致答辩人资金链断开无力支付，就工程款答辩人已向雁塔区人民法院提起诉讼并已开庭审理，按照《保障农民工工资支付条例》等相关法律法规规定，人社局有权对该建设单位进行处罚。在建设单位及总承包方均有能力支付农民工工资的情况下，被答辩人并未通过行政手段要求其及时支付农民工工资，而是对答辩人作出处罚显然是免除了建设单位及总承包方的责任，扩大答辩人的责任，从而将风险转嫁给农民工。综上，一审法院所作判决事实清楚、法律适用正确，请求贵院驳回被答辩人的上诉请求。

  二审查明事实与一审无异，对一审查明事实予以确认。

  二审另查明，西安福宇航空航天精密零部件生产能力提升项目中，并未设立农民工工资专款专户，部分工资为汉中某公司发放，部门为建设单位发放。汉中某公司诉安徽颍淮建设集团有限公司及西安福宇精密机械有限公司见建设工程合同纠纷一案西安市雁塔区人民法院已立案受理。

  本院认为，本案被诉行政处理决定的职权依据及行政程序方面，并无争议，本院不再赘述。本案争议焦点为：被诉行政处理决定事实依据是否充分。

  根据市某局提交的证据显示，市某局接到来访投诉汉中某公司拖欠工资，经对该公司法定代表人进行调查询问后立案，对拖欠工资人数135人及拖欠工资金额，公司法定代表人无异议。西安福宇精密机械有限公司2021年11月20日向高新区劳动监察大队出具“情况说明”，称已足额支付汉中某公司2021年7月至8月的工程款，该公司于2021年9月29日代付无异议的33人工资，余103人工资1158708元未发放。市某局据此作出涉案行政处理决定。在调查中，汉中某公司提出的工程系转包而来一节事实，市某局并未进行调查核实。《保障农民工工资支付条例》第三十条规定，分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。国办发[2016]1号《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》中，亦对建设领域拖欠农民工工资案件中的施工总承包单位规定有相应法律责任。故，建设领域拖欠工资案件中是否存在违法转包、分包的情况，直接影响拖欠工资案件的法律责任确定，属于拖欠工资案件中的重要事实。本案中，市某局在涉案拖欠工资案件查处中，对是否存在违法转包、分包的事实应予查证。市某局上诉称其对违法转包、分包并无查处职权。但《保障农民工工资支付条例》第七条规定：“人力资源社会保障行政部门负责保障农民工工资支付工作的组织协调、管理指导和农民工工资支付情况的监督检查，查处有关拖欠农民工工资案件。住房城乡建设、交通运输、水利等相关行业工程建设主管部门按照职责履行行业监管责任，督办因违法发包、转包、违法分包、挂靠、拖欠工程款等导致的拖欠农民工工资案件。”人社部门对建设工程领域是否存在违法转包、分包的情形确无直接进行查处的职权，但作为对保障农民工工资支付工作的负有组织协调职权的人社部门，对是否存在违法转包、分包的事实，应依照上述规定，向相关职权机关进行调查清楚后，再对拖欠工资行为责任作出认定。而市某局并未提交证据证明其对该节事实进行了调查确认，即作出涉案行政处理决定，确属认定事实不清。一审法院据此撤销涉案行政处理决定，于法有据，应予维持。关于是否存在拖欠工程款的问题，市某局调查证据显示，汉中某公司与建设方关于工程款确有争议，市某局对此节事实确难查清。一审法院认为市某局未予查清属事实认定不清的观点有所不当，本院予以指正。

  综上所述，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

  驳回上诉，维持原判。

  案件受理费50元，由西安市某局负担。

  本判决为终审判决。

  二〇二三年八月七日